統籌推進“五位一(yī)體(tǐ)”總體(tǐ)布局

——上海市循環經濟和資(zī)源綜合利用“十四五”規劃前期研究情況

2020-06-30

作者: 

上咨、市發改委環資(zī)處

本文基于能源和資(zī)源可再生(shēng),從優化全社會物(wù)質流角度,通過對上海市生(shēng)活、工(gōng)業、農業、城建、廢舊(jiù)物(wù)資(zī)等領域廢棄物(wù)的減量化、再利用、再循環,圍繞提升資(zī)源産出率、資(zī)源綜合利用率的目标,開(kāi)展調研。借鑒東京等地的經驗,把握國際循環經濟和應對氣候變化的新趨勢新要求,對“十四五”規劃提出相關思路和建議。

一(yī)、研究背景

黨的十八大(dà)以來,習近平總書(shū)記提出了一(yī)系列生(shēng)态文明建設新理念新思想新戰略,要求“全面推動綠色發展,加快形成綠色發展方式,從源頭上使污染物(wù)排放(fàng)大(dà)幅下(xià)降,推進資(zī)源全面節約和循環利用,實現生(shēng)産系統和生(shēng)活系統循環鏈接。”

按照“五位一(yī)體(tǐ)”總體(tǐ)布局和本市相關工(gōng)作部署要求,在各相關部門、各區、各類企業及長三角相關機構的支持下(xià),我(wǒ)們組織開(kāi)展了《上海市循環經濟和資(zī)源綜合利用“十四五”規劃》(以下(xià)簡稱《規劃》)前期研究工(gōng)作。本研究基于能源和資(zī)源可再生(shēng),從優化全社會物(wù)質流角度,通過對本市生(shēng)活、工(gōng)業、農業、城建、廢舊(jiù)物(wù)資(zī)等領域廢棄物(wù)的減量化、再利用、再循環,圍繞提升資(zī)源産出率、資(zī)源綜合利用率的目标,開(kāi)展了調研。借鑒東京等地的經驗,把握國際循環經濟和應對氣候變化的新趨勢新要求,本研究對“十四五”規劃提出如下(xià)思路和建議。

二、本市循環經濟工(gōng)作的總體(tǐ)情況

(一(yī))廢棄物(wù)産生(shēng)量維持高位運行,90%實現綜合利用,10%實現安全處置

2018年上海産生(shēng)各類固體(tǐ)廢棄物(wù)約1.25億噸。從結構分(fēn)析,生(shēng)活垃圾約984萬噸,工(gōng)業固廢約1724萬噸,建築垃圾約8147萬噸,污泥底泥約294萬噸,農業廢棄物(wù)約337萬噸,廢舊(jiù)資(zī)源約1018萬噸。在資(zī)源利用環節,各類固體(tǐ)廢棄物(wù)中(zhōng),去(qù)除工(gōng)程渣土、工(gōng)程泥漿産生(shēng)廢棄物(wù)約6300萬噸,約57%實現循環利用,約25%的廢棄物(wù)就地利用,約8%的廢棄物(wù)焚燒利用;在終端安全處置環節,約8%的廢棄物(wù)填埋處置,由于本市産業結構原因,尚有2%的廢棄物(wù)需要市外(wài)處置。

(二)率先推進生(shēng)活垃圾分(fēn)類立法,政策引導取得實效,解決部分(fēn)難點問題

率先推進生(shēng)活垃圾分(fēn)類立法,出台《上海市生(shēng)活垃圾管理條例》、《〈上海市生(shēng)活垃圾管理條例〉推進全程分(fēn)類體(tǐ)系建設實施意見》等系列政策,通過地方立法推行生(shēng)活垃圾分(fēn)類制度,規範生(shēng)活垃圾分(fēn)類投放(fàng)、收集、運輸、處置各個環節,完善源頭減量和資(zī)源化利用的各項措施,有效改善城市人居環境、維護生(shēng)态安全,助力建設更加美麗的生(shēng)态之城。在餐廚垃圾、建築廢棄物(wù)等領域不斷出台政策補齊短闆,特别在餐廚廢棄油脂制生(shēng)物(wù)柴油推廣應用有突破,支持政策實施兩年以來企業BD100生(shēng)物(wù)柴油完成量實現390%的增長。

(三)循環經濟工(gōng)作具備良好基礎,對标無廢城市建設,三項工(gōng)作率先達标

本市已建立了較爲完善的循環經濟和資(zī)源綜合利用體(tǐ)系,在資(zī)源投入環節,按照2012年投入産出表推算,本市資(zī)源産出率達到2.7萬元/噸,超過歐盟水平。對标國家無廢城市創建要求,本市大(dà)宗工(gōng)業固體(tǐ)廢物(wù)貯存處置總量已實現趨零增長,從2015年的約1800萬噸降至2018年的1630.5萬噸,綜合利用率保持在95%以上;本市主要農業廢棄物(wù)基本實現全量利用,通過“十二五”以來推行面源污染減排政策,稭稈和畜禽糞便等農業固體(tǐ)廢棄物(wù)綜合利用率達97%(其餘部分(fēn)實現污水納管);主要工(gōng)業企業危險廢物(wù)産生(shēng)和利用實現申報制,企業外(wài)運處置及自行處置均實現全量管控。

三、本市“十四五”循環經濟工(gōng)作面臨的形勢

(一(yī))人口增長及城市化不斷壘高本市廢棄物(wù)峰值

生(shēng)活垃圾人均産生(shēng)量保持高位運行,人口增長将進一(yī)步提高總量。對标國際經驗,2018年本市人均收入水平與東京1985年情況類似,2000~2018年人均垃圾産生(shēng)量與東京1970~1990年變化趨勢相似,産業結構和能源消費(fèi)情況與1990年東京指标類似。綜合考慮生(shēng)活水平提升、垃圾分(fēn)類工(gōng)作的深入、人口規模的不确定性影響,本市生(shēng)活垃圾人均産生(shēng)量今後5~10迎來峰值,預計“十四五”期間及之後的一(yī)段時間進入高位運行周期,人均達到1.2公斤/天,初步預測本市的總量将随服務人口的增加同步提升。其他領域廢棄物(wù)産生(shēng)總量基本穩定。初步預測,本市城建及廢舊(jiù)物(wù)資(zī)總體(tǐ)穩定,工(gōng)業固廢有所增長,農業廢棄物(wù)有所下(xià)降,總量保持穩定(不計渣土和泥漿)。

(二)改變峰值及淨零排放(fàng)成爲可持續發展新導向

《2030年可持續發展議程》涵蓋17個可持續發展目标,是聯合國2000年9月提出的千年發展目标到期之後,繼續指導2015~2030年的全球發展工(gōng)作的綱領。該議程特别關注廢棄物(wù)問題,要求做好人口增長及城市化帶來的廢棄物(wù)增長與垃圾處理能力的平衡。面對嚴峻的固體(tǐ)廢棄物(wù)情況,已經有很多國家和城市提出了相應的對策和目标,并且已經起到很好效果,比如日本城市川崎,通過工(gōng)業生(shēng)态化,每年利用565000噸的固體(tǐ)廢棄物(wù),實現廢棄物(wù)總量下(xià)降。到2030年,中(zhōng)心城市要力争通過控制源頭的穩定化甚至減量,使城市在更高密度的情況下(xià),擁有更高效的管理,以減低其耗用的資(zī)源,盡力去(qù)改變廢棄物(wù)産生(shēng)的峰值,實現環境、經濟、社會多重效應。艾倫·麥克阿瑟基金會《循環經濟:應對氣候變化的另一(yī)半藍(lán)圖》也提出改變廢棄物(wù)産生(shēng)峰值是2050年前全球共同努力的趨勢,其中(zhōng)再生(shēng)材料的生(shēng)産及循環農業是本世紀中(zhōng)葉實現碳排放(fàng)淨零增長的關鍵。

(三)無廢城市的創建需要重構循環經濟頂層設計

傳統的循環經濟工(gōng)作,主要針對“四節一(yī)綜合”,本市一(yī)直以來将資(zī)源綜合利用作爲循環經濟的主要切入點。今後一(yī)個階段,“無廢城市”建設是踐行綠色發展的重要指導,“強化頂層設計引領、推動生(shēng)活垃圾源頭減量和資(zī)源化利用、培育産業發展新模式”将是本市建成“無廢城市”的難點。工(gōng)作體(tǐ)系随之拓展爲“基于能源、資(zī)源的可再生(shēng),持續優化全社會物(wù)質流系統,使經濟發展更高質量,自然系統更具韌性,城市生(shēng)活更加美好。”從源頭上減少原生(shēng)材料使用,提升資(zī)源産出率,在處置環節推動生(shēng)産、生(shēng)活領域的融合發展,提升資(zī)源綜合利用率和資(zī)源再生(shēng)利用率,末端更有保障。

四、本市“十四五”循環經濟工(gōng)作面臨的難點問題

(一(yī))處置設施存在直接缺口和潛在缺口

“十四五”期間,需要填補的設施“直接缺口”主要包括兩個方面:一(yī)是生(shēng)活垃圾焚燒設施或有一(yī)定缺口。未來5~10年本市原生(shēng)生(shēng)活垃圾總量還将保持繼續上升趨勢,已有規劃按時實施可實現原生(shēng)生(shēng)活垃圾零填埋。考慮到寶山項目尚在推進中(zhōng),本市人口規模的不确定性,焚燒能力或有一(yī)定缺口。遠期根據實際需要預留部分(fēn)空間。二是焚燒爐渣等次生(shēng)固體(tǐ)廢棄物(wù)處置利用缺口需要考慮。按照幹垃圾2.3萬噸/日焚燒量測算,幹垃圾焚燒每年将産生(shēng)一(yī)定量的爐渣和飛灰等次生(shēng)固體(tǐ)廢棄物(wù)。爐渣可用于建材産品生(shēng)産,飛灰目前作爲危廢填埋,如要實現全部幹垃圾“零填埋”,需同步增加爐渣利用能力,明确飛灰處置利用路徑并布局相關利用設施。根據測算,到2025年,本市各領域爐渣處置能力有132萬噸缺口,需盡快謀劃布局。“十四五”期間,需要設施“潛在缺口”主要包括三個方面:一(yī)是危廢處置利用能力缺口大(dà)。目前本市危險廢物(wù)産生(shēng)量124萬噸,以市内合規處置爲主,資(zī)源化利用爲輔,少量外(wài)運處置。到2025年,預計新增的危廢除本市焚燒、企業自行處置和外(wài)運處置外(wài),仍有部分(fēn)需填埋處置。“十四五”期間,面臨長三角一(yī)體(tǐ)化高質量發展,建立健全“源頭嚴防、過程嚴管、後果嚴懲”的危險廢物(wù)環境監管體(tǐ)系,未來本市危險廢棄物(wù)外(wài)運存在不确定性,處置設施缺口存在可能性。考慮到跨省轉運政策的不确定性,約有75萬噸危廢處置缺口。二是部分(fēn)領域臨時設施處置存在不确定性。本市工(gōng)程垃圾(廢棄混凝土)主要用于再生(shēng)骨料等建材産品生(shēng)産和就近回填利用,但再生(shēng)利用項目受産業導向、鄰避效應等因素影響,均爲臨時設施,缺乏相關環保标準,部分(fēn)環保設施條件較爲完善的項目也可能被關停,無法保證長期穩定運行。此外(wài)部分(fēn)一(yī)般工(gōng)業固廢利用企業也面臨調整風險。三是土、泥類消納場地存在較大(dà)缺口。本市年均約有6500萬噸工(gōng)程渣土、泥漿、河道底泥、自來水廠排泥、通溝污泥需通過造地、還田等消納處置。目前,造地等最新政策要求存在不确定性,污泥消納場地有較大(dà)風險。

(二)各個領域建設運行脫節系統待優化

從全域物(wù)質流循環角度,需要統籌解決回收、運輸、存儲、處理等脫節造成的系統性問題:一(yī)是再制造領域舊(jiù)件來源存在政策性障礙。目前本市廢舊(jiù)機電(diàn)再制造領域産能放(fàng)空,國内舊(jiù)件市場已不能滿足現有處理規模,建議結合自貿區新片區探索政策創新,推動進口機電(diàn)産品保稅加工(gōng)。二是濕垃圾亟需統籌土壤改良等穩定出路。本市現有規劃濕垃圾處置設施以焚燒處理爲主,需要進一(yī)步推廣濕垃圾處理技術,規範産品标準,釋放(fàng)有機質改善土壤活性,與農業廢棄物(wù)再利用統籌管理。三是兩網融合“點站場”建設與可回收物(wù)目标脫節。生(shēng)活垃圾分(fēn)類工(gōng)作推行實施後,低價值可回收物(wù)回收量大(dà)、綜合利用潛力大(dà),(以重固鎮爲例,生(shēng)活垃圾分(fēn)類統計低價值可回收物(wù)、高價值可回收物(wù)日均占比爲7:3),目前可回收物(wù)“點站場”運營單位聚焦高價值可回收物(wù),地方政府對低價值可回收物(wù)的收集、運輸、處置全過程缺乏精準量化考核,導緻大(dà)量低價值可回收物(wù)的資(zī)源浪費(fèi)。四是建築垃圾資(zī)源綜合利用産品缺乏出路。拆房、裝修等建築垃圾處置後産生(shēng)的骨料及建材産品預計将達到600萬噸,由于目前無針對此類産品标準、應用規程等,随着項目的陸續建成投産後産品大(dà)量生(shēng)産,回用壓力巨大(dà)。

(三)主管部門缺乏統籌全領域的管理手段

根據國内外(wài)循環經濟發展最新形勢,從政府管理角度看,尚有不少難點問題:一(yī)是數據統計體(tǐ)系空缺,目前本市資(zī)源産出率及各個領域的廢棄物(wù)利用率都是源自推算和行業彙總,缺乏全市統一(yī)的循環經濟資(zī)源産出、資(zī)源消耗、資(zī)源綜合利用、主要污染物(wù)排放(fàng)等方面的統計體(tǐ)系。二是政策工(gōng)具單一(yī),循環經濟的政策主要以單個領域逐項突破,支持末端處理設施布局爲抓手,無法應對全域循環的要求,也無法進一(yī)步調動各種社會力量和市民的廣泛參與。三是要素配置謀劃不足,循環經濟項目帶有準公益性質,在國土空間規劃中(zhōng)缺乏預留,爲應對新湧現的污泥、拆房裝修等廢棄物(wù),區縣隻能拿出工(gōng)業用進行建設,處置成本較高,另一(yī)方面,老港生(shēng)态基地等規劃遲遲無法落地,循環經濟空間載體(tǐ)明顯缺乏。

五、本市“十四五”循環經濟工(gōng)作的總體(tǐ)思考

(一(yī))關于總體(tǐ)工(gōng)作思路

今後一(yī)個階段本市的循環經濟工(gōng)作總體(tǐ)思路建議爲:基于能源、資(zī)源的可再生(shēng),持續優化全社會物(wù)質流系統,使經濟發展更高質量,自然系統更具韌性,城市生(shēng)活更加美好。

(二)關于發展目标

從全市層面建議關注三個主要指标:資(zī)源産出率建議實現試算,在目前基礎上穩中(zhōng)有升,與GDP增長同步;資(zī)源綜合利用率從目前的57%增長到65%;終端填埋率從8%下(xià)降到1%。建議分(fēn)步實現“無廢城市”:第一(yī)階段,預計本市将于2022年左右,基本實現原生(shēng)生(shēng)活垃圾“零填埋”。第二階段,原生(shēng)固體(tǐ)廢棄物(wù)“零填埋”,通過提升城市自身固廢處置保障能力,落實外(wài)運處置路徑。建議分(fēn)揀殘渣、部分(fēn)工(gōng)業固廢,進一(yī)步提升分(fēn)揀要求,與生(shēng)活垃圾摻燒處置(已預留摻燒能力)。第三階段,推進危廢綜合利用,實現全市固廢“零填埋”。

(三)緊密圍繞高質量發展,改善資(zī)源使用方式,力争實現淨零排放(fàng)下(xià)的經濟增長

挖掘資(zī)源循環利用潛力,讓經濟增長與原生(shēng)資(zī)源消耗脫鈎,增加經濟發展可持續性。鼓勵可再生(shēng)資(zī)源的高質量利用,比如在水泥等原材料領域,鼓勵終端處置設施“以廢定産”,降低原生(shēng)資(zī)源耗用,提高資(zī)産利用率。限制不可再生(shēng)資(zī)源使用,如推行生(shēng)産銷售禁止使用塑料餐具、薄塑料袋、塑料棉簽、吸管等一(yī)次性不可降解塑料制品,促進全生(shēng)物(wù)降解替代産品的研發和推廣,在汽車(chē)、機電(diàn)制造領域推廣使用可再生(shēng)資(zī)源等替代原料。在部分(fēn)領域率先實現資(zī)源耗用及排放(fàng)削減,在城市更高密度的情況下(xià),控制住部分(fēn)領域廢棄物(wù)增長趨勢,穩定總量,盡早實現峰值減量。

(四)完善設施布局,優化政策體(tǐ)系,打造綠色發展示範工(gōng)程

打通生(shēng)活、建築、工(gōng)業、農業、廢舊(jiù)物(wù)資(zī)領域原材料和廢棄物(wù)的回收渠道,提升可再生(shēng)資(zī)源利用率。提升源頭分(fēn)類質量,實現生(shēng)活垃圾高效投放(fàng)。加快兩網融合,通過政策引導,結合互聯網技術推進回收利用體(tǐ)系模式創新,優化低價值可回收物(wù)的價值鏈,可回收物(wù)利用量從目前10%提升到20%。大(dà)力推動濕垃圾(廚餘垃圾)資(zī)源化利用。推廣堆肥、濕熱處理、生(shēng)産生(shēng)物(wù)柴油、蛋白(bái)飼料、厭(yàn)氧發酵産氫、高溫炭化處理等利用模式,結合土壤修複及循環農業發展,打通循環生(shēng)态系統。盡快落實處置能力建設項目,統籌“收運儲處”四環節,形成“再生(shēng)産品應用”爲導向的設施體(tǐ)系,提升設施管理水平,減少鄰避效應。探索再制造産品進出口監管創新。研究電(diàn)子廢棄物(wù)、機電(diàn)産品等高端裝備再制造的舊(jiù)件貿易監管創新模式,推動進口機電(diàn)産品保稅加工(gōng),打造生(shēng)産-消費(fèi)-生(shēng)産環節機電(diàn)産品再制造閉環體(tǐ)系。實現固廢循環利用。完善一(yī)般工(gōng)業固體(tǐ)廢物(wù)和危險廢物(wù)等工(gōng)業固廢初級加工(gōng)體(tǐ)系,打通拆房垃圾再利用産品出路,增加工(gōng)業、建築領域廢棄物(wù)重新利用次數,提升資(zī)源利用質量。推廣廢舊(jiù)動力電(diàn)池梯級利用方式。明确動力電(diàn)池廢舊(jiù)産品産業鏈上下(xià)遊各環節企業回收利用責任,保障廢棄物(wù)有效利用和環保處置,延長産品使用壽命,構建閉環管理體(tǐ)系。研究押金制度推動包裝物(wù)多次使用。完善包裝物(wù)押金機制,促進包裝物(wù)重複利用。

加快形成本市“二主多點”的設施布局,老港生(shēng)态環保基地及寶山資(zī)源綜合利用基地在資(zī)源利用水平、能耗、環境控制達到世界領先水平。在再制造、建築廢棄物(wù)、濕垃圾等領域形成示範工(gōng)程,利用新技術解決環境問題的同時,助推綠色制造業發展,服務全國市場。

(五)分(fēn)步實現零填埋,代之以有價值物(wù)質回歸土壤,幫助自然系統再生(shēng)

對本市因産業結構原因無法利用的固廢進行安全處置,建議對部分(fēn)工(gōng)業固廢與生(shēng)活垃圾摻燒處置(已預留摻燒能力),對大(dà)宗工(gōng)業固廢和廢舊(jiù)物(wù)資(zī)應保留一(yī)定外(wài)運處置利用能力,對于危廢,近期仍應以外(wài)運處置利用爲主,需積極推動長三角危廢集中(zhōng)處置,實現處置體(tǐ)系協同,部分(fēn)品種在本市實現無害化,在政府監督下(xià)有序轉移。規劃本市危廢處置利用整體(tǐ)路徑,布局相關設施,保障未來處置需求。對于最終“1%”的固廢(處置過程中(zhōng)産生(shēng)的飛灰及各類危廢),應積極開(kāi)展“以水泥窯生(shēng)産爲主,等離(lí)子熔融爲補充”的危廢處置利用路徑研究,抓緊規劃布局相關産業項目,以最終實現全市全口徑固體(tǐ)廢棄物(wù)“零填埋”。同時積極推動濕垃圾資(zī)源化産品用于土壤修複,發展循環農業提升土壤有機質含量,增強土壤生(shēng)物(wù)活性,使其恢複肥力,帶動水質改善,實現自然系統持續恢複。

RELATED

 / 相關文章

風險與不确定性——兼及對不确定性研究的初步思考

從風險管理實務中(zhōng)的“風險”定義出發,辨析後認爲風險的本質是不确定性,界定風險爲“影響目标實現的不确定性”。在不确定性日益成爲這個時代顯著特征的背景下(xià),我(wǒ)們需要克服對确定性追求的天性,從“在不确定性中(zhōng)尋找确定性”轉向“在不确定性中(zhōng)認識和把握不确定性”,實現對不确定性的被動地接受到主動地把握。本文以對中(zhōng)國風險管理界有着重要影響的兩個組織(ISO[[[] ISO是國際标準化組織的簡稱,全稱是International Organization for Standardization。ISO是由各國标準化團體(tǐ)(ISO成員(yuán)團體(tǐ))組成的世界性的聯合會。制定國際标準的工(gōng)作通常由ISO的技術委員(yuán)會完成。]]和COSO[[[] COSO 即 Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission的縮寫,中(zhōng)文譯爲反虛假财務報告委員(yuán)會發起組織,有時也被直譯爲美國科索委員(yuán)會(如中(zhōng)國财政部2013年出版的第二版《企業内部控制框架》中(zhōng)即采用的直譯方式)。]])對“風險”的定義說開(kāi)去(qù),辨析風險的本質就是不确定性,然後從社會學視角對不确定性的研究進行初步讨論。

05-19

上海市固定資(zī)産投資(zī)專題研究

2022年,面臨穩增長、穩投資(zī)、穩預期的重任,需要及時聚焦熱點、化解難點,做好前瞻布局,确保經濟社會高質量發展。本文基于長期服務于國家和本市重大(dà)戰略、重大(dà)決策和重大(dà)項目的經驗,聚焦固定資(zī)産投資(zī)主線,研判全市固定資(zī)産投資(zī)形勢、規模、熱點和布局,以期提升城市能級和核心競争力,助力經濟和社會高質量發展。

04-17

當前上海投資(zī)拉動政策研究

本文立足當前形勢對上海經濟運行造成的沖擊以及經濟恢複挑戰,深入研究上海投資(zī)發展面臨的問題,分(fēn)析現有投資(zī)拉動經濟政策,借鑒國内外(wài)先進經驗,從“全域支持重點項目投資(zī)建設、全力支持企業做大(dà)做強”兩大(dà)方面提出具體(tǐ)建議,充分(fēn)發揮有效投資(zī)在穩增長中(zhōng)的關鍵作用,助力上海奪取疫情防控和經濟社會發展“雙勝利”。

03-18

專利導航模式在産業領域的試點實踐思考與建議——以某區工(gōng)業設計領域爲例

近年來,知(zhī)識産權、專利數據越來越多次在國家層面進入大(dà)衆視野,專利導航日益成爲我(wǒ)國深入實施創新驅動發展戰略和知(zhī)識産權強國建設中(zhōng)的一(yī)項重要舉措。本文以某區工(gōng)業設計領域爲例,詳解專利導航的模式與重點,并提出相應的思考與建議。

02-07

2021上海盈时投资管理有限公司

滬ICP備05009749号-1

信訪專線及郵箱:021-33050117   jjjc@sicc.sh.cn

技術支持:coolsite360