上海市“15 分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈” 布局工(gōng)作研究
2020-12-28
作者:
胡晶焱 張良(社會事業部/上咨經濟發展研究院社會發展研究中(zhōng)心)
上海市新一(yī)輪城市總體(tǐ)規劃提出了“15分(fēn)鍾生(shēng)活圈”全新概念。本文以此爲切入,梳理總結“15分(fēn)鍾生(shēng)活圈”的定義與布局策略,提出下(xià)階段相關的研究建議,以期助力提升社區公共服務資(zī)源配置的适應性和靈活性,切實實現以上海市居民家爲中(zhōng)心的15分(fēn)鍾可達範圍内,有便捷可達的教育、醫療、養老、文化、體(tǐ)育等基本公共服務設施。
上海市新一(yī)輪城市總體(tǐ)規劃提出了一(yī)個與每個上海市民息息相關的全新概念,即“15分(fēn)鍾生(shēng)活圈”。按照總體(tǐ)規劃的發展導向,需關注社區以15分(fēn)鍾生(shēng)活圈作爲社會治理和社區公共資(zī)源配置的基本單元。2016年8月,《上海市15分(fēn)鍾社區生(shēng)活圈規劃導則(試行)》(以下(xià)簡稱《規劃導則(試行)》)發布,聚焦居民日常“衣、食、住、行”,提出了目标及規劃要求。
如何把“15分(fēn)鍾生(shēng)活圈”落到實處,回應市民對社區公共服務資(zī)源配置新期待,需以《規劃導則(試行)》爲指引,研究布局策略,提升社區公共服務資(zī)源配置的适應性和靈活性,切實實現以上海市居民家爲中(zhōng)心的15分(fēn)鍾可達範圍内,有便捷可達的教育、醫療、養老、文化、體(tǐ)育等基本公共服務設施。
一(yī)、“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”的定義
依據《上海市城市總體(tǐ)規劃(2016-2040)》,城鎮社區生(shēng)活圈按照步行15分(fēn)鍾可達的空間範圍,并結合行政邊界劃定,平均規模約爲3~5平方公裏,服務常住人口約爲5~10萬人。城鎮社區生(shēng)活圈以500米步行範圍爲基準,劃分(fēn)一(yī)個或多個街坊的空間組團,配置滿足弱勢群體(tǐ)日常基本保障性公共服務設施和公共活動場所。鄉村(cūn)社區生(shēng)活圈按照慢(màn)行可達的空間範圍,結合行政村(cūn)邊界劃定,一(yī)般涵蓋多個自然村(cūn)。鄉村(cūn)社區生(shēng)活圈以行政村(cūn)爲單位,集中(zhōng)配置基本保障性公共服務設施、基礎性生(shēng)産服務設施和公共活動場所;以自然村(cūn)爲單位,配置滿足弱勢群體(tǐ)日常基本保障性公共服務設施和公共服務場所。
依據《上海市15分(fēn)鍾社區生(shēng)活圈規劃導則》,15分(fēn)鍾社區生(shēng)活圈是上海打造社區生(shēng)活的基本單元,即在15分(fēn)鍾步行可達範圍内,配備生(shēng)活所需的基本服務功能與公共活動空間,形成安全、友好、舒适的社會基本生(shēng)活平台。生(shēng)活圈一(yī)般範圍在3平方公裏左右,常住人口約5~10萬人。從有利于營造兼具環境友好、設施充沛、活力多元等特征的社區生(shēng)活圈角度,建議人口密度在1~3萬人/平方公裏之間。社區規劃編制範圍最小(xiǎo)爲一(yī)個街坊,可結合現狀情況、居民實際需求等綜合确定,在評估時以設施服務半徑和人均水平作爲具體(tǐ)衡量标準。
綜合考慮本市城市規劃文件關于社區生(shēng)活圈的概念界定,城鄉一(yī)體(tǐ)化建設、基本公共服務均等化建設要求,結合社會事業各領域設施現狀情況、居民實際需求,本文對“15分(fēn)鍾服務圈”作如下(xià)定義:
以社區爲單位,按照城市化地區、城鎮化拓展區、遠郊地區的空間分(fēn)類(以實有人口密度爲劃分(fēn)依據,城市化地區:人口密度≥10000人/平方公裏;城鎮化拓展區:3000人/平方公裏<人口密度<10000人/平方公裏,人口增速較快;遠郊地區:人口密度≤3000人/平方公裏,人口增速相對較慢(màn)),配置相應的公共服務設施,形成15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈。其中(zhōng):城市化地區,15分(fēn)鍾爲步行可達距離(lí);城鎮化拓展區,15分(fēn)鍾爲以步行/騎行可達距離(lí)相結合;遠郊地區,15分(fēn)鍾主要爲騎行可達距離(lí)。
二、“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”的内涵
(一(yī))教育
教育“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”是指在居民15分(fēn)鍾出行時間的可達距離(lí)範圍内,配置包括幼兒園、小(xiǎo)學、初中(zhōng)在内的教育服務設施,爲社區中(zhōng)的适齡學生(shēng)提供教育服務。延伸居住社區教育資(zī)源,設置居村(cūn)委老年人學習點,爲社區居民服務。
可提供的教育服務資(zī)源包括:中(zhōng)小(xiǎo)學、幼兒園提供的就近學前教育和義務教育服務;中(zhōng)小(xiǎo)學向社區開(kāi)放(fàng)的文體(tǐ)教育資(zī)源,包括運動場館和設備、圖書(shū)閱覽場館和設施、會場和多功能教室等。
具體(tǐ)指标爲:居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達1所幼兒園,且學位充足;居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達1所小(xiǎo)學,且學位充足;居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達1所初中(zhōng),且學位充足。
(二)衛生(shēng)
衛生(shēng)“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”是指在居民15分(fēn)鍾出行時間的可達距離(lí)範圍内,兼顧城鄉居民的不同需求,根據新區人口的導入和分(fēn)布情況,配置包括社區衛生(shēng)服務中(zhōng)心、社區衛生(shēng)服務站或村(cūn)衛生(shēng)室(目前正在整合打造家庭醫生(shēng)診所)在内的二級衛生(shēng)服務設施,配備可提供基本醫療服務和基本公共衛生(shēng)服務項目的設施設備,讓老百姓享受到家門口的基本醫療、公共衛生(shēng)、計劃生(shēng)育方面的咨詢和服務。可提供的衛生(shēng)服務資(zī)源包括:基本公共衛生(shēng)服務和社區基本醫療服務;“一(yī)站式”醫療、康複、養老服務;幹預指導、健康宣教等服務。
具體(tǐ)指标爲:居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達一(yī)個社區衛生(shēng)服務中(zhōng)心(分(fēn)中(zhōng)心),或者所在街鎮至少有一(yī)個社區衛生(shēng)服務中(zhōng)心;居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達一(yī)個社區衛生(shēng)服務站或村(cūn)衛生(shēng)室,或者15分(fēn)鍾慢(màn)行可達一(yī)個社區衛生(shēng)服務中(zhōng)心(分(fēn)中(zhōng)心)。
(三)養老
養老“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”是指針對老年人活動半徑相對較小(xiǎo)、習慣在熟悉的環境中(zhōng)養老等特點,并兼顧城鄉老年人的不同需求,秉承“原居安養、持續照護”的理念,實現老年人在家門口養老,在居民15分(fēn)鍾出行時間的可達距離(lí)範圍内,聚焦“一(yī)站多點”和“站點并舉”,配置包括養老機構、街鎮綜合爲老服務中(zhōng)心、長者照護之家、老年人日間照護中(zhōng)心、老年人助餐服務點、居村(cūn)标準化老年活動室、養老睦鄰互助點等養老服務設施,形成可知(zhī)、可選、可用、可及的養老服務公共平台。
可提供的養老服務資(zī)源包括:機構照護服務、社區綜合爲老服務、社區托養服務、社區支持服務。
具體(tǐ)指标爲:每個街鎮至少建有一(yī)家政府辦養老機構;每個街鎮至少有一(yī)個街鎮綜合爲老服務中(zhōng)心,區域面積較大(dà)的街鎮或基本社區管理單元,可設立分(fēn)中(zhōng)心;居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達一(yī)個長者照護之家或老年人日間照護中(zhōng)心或老年人助餐服務點;居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達一(yī)個老年活動室。
(四)文化
文化“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”是指在居民15分(fēn)鍾出行時間的可達距離(lí)範圍内,兼顧城鄉居民的不同需求,根據新區人口的導入和分(fēn)布情況,配置包括社區文化活動中(zhōng)心及分(fēn)中(zhōng)心、居村(cūn)文化室、文化睦鄰點在内的多點文化服務設施,配備燈光、音響、投影儀、有線電(diàn)視等設施設備,讓老百姓享受到家門口的基本公共文化服務。
可提供的文化服務資(zī)源包括:多功能活動、展示展覽、休閑娛樂、體(tǐ)育健身、團隊活動、社區教育、網絡服務、書(shū)報刊服務、科學普及、農技推廣、便民服務等。
具體(tǐ)指标爲:居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達一(yī)個社區文化活動中(zhōng)心,或者所在街鎮至少有一(yī)個;居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達一(yī)個文化活動室。
(五)體(tǐ)育
體(tǐ)育“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”是指在居民15分(fēn)鍾出行時間的可達距離(lí)範圍内,兼顧到城鄉居民的不同需求,根據新區人口的導入和分(fēn)布情況,配置包括市民健身中(zhōng)心或文體(tǐ)活動中(zhōng)心、市民球場或公共運動場、健身步道、健身苑點在内的體(tǐ)育服務設施,讓老百姓享受到家門口的基本公共體(tǐ)育服務,提高全民健身參與度。
可提供的體(tǐ)育服務資(zī)源包括:健身組織、健身活動、科學健身指導等。
具體(tǐ)指标爲:居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達公共運動場或健身步道,或者市民體(tǐ)育中(zhōng)心;居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達一(yī)個健身苑點,或者市民體(tǐ)育中(zhōng)心。
三、“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”布局策略
統籌城鄉标準,按照“1張清單+1套行動計劃+1項試點方案+1個可視化平台”總體(tǐ)思路,以設施配置清單爲核心,以推進城鄉、區域、人群基本公共服務均等化爲主線,以各領域重點任務爲依托,以一(yī)個以人爲本的數據資(zī)源優化應用平台爲支撐,着力構建15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈。
本文認爲,“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”除聚焦教育、醫療衛生(shēng)、養老、文化、體(tǐ)育5類服務,還應關注與居民生(shēng)活密切相關的助殘、商(shāng)業、菜場等3類社區服務,同時,充分(fēn)重視技術進步對社區居民生(shēng)活方式的影響,進而影響其服務需求、感知(zhī)、獲取、體(tǐ)驗,是一(yī)個包含了“5+3+X”的開(kāi)放(fàng)範疇。
(一(yī))統籌标準,城鄉一(yī)體(tǐ)
确定“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”标準化設施清單。着眼解決布局依據單一(yī)、布局結果供需不匹配、設施資(zī)源條線分(fēn)割、居民獲取服務便捷性不夠等問題,關注服務人口數量及結構、15分(fēn)鍾服務半徑,關注實際需要的設施類型,關注設施建設運營模式的多樣性、靈活性,共享共建,參考國際先進經驗,确保标準設置的前瞻性、先進性,構建一(yī)套新的社會事業設施布局标準。内容上較現有标準更豐富、數量上較現有配置更充沛、布局上較現有标準更精準,提升社區公共服務資(zī)源配置的适應性和靈活性,回應市民對社區公共服務資(zī)源配置新期待。
(二)試點先行,分(fēn)類施策
在當前新型城鎮化、城鄉一(yī)體(tǐ)化進程加速推進的總體(tǐ)背景下(xià),本市不同地區存在總體(tǐ)發展資(zī)源不充足,内部區域發展不均衡、發展訴求不一(yī)緻等問題。如受區域城鎮化水平和财政收入等因素影響,中(zhōng)心城區、郊區公共服務基礎設施資(zī)源配置及配套人員(yuán)隊伍等供給水平存在較大(dà)差距。同時,由于其人口總量及結構的不同,居民生(shēng)活方式及對公共服務的需求也存在差異。
爲此,各區在推進“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”布局過程中(zhōng),可結合本區實際情況,選取試點街鎮,制定“一(yī)街(鎮)一(yī)策”實施方案,進行實踐探索。試點街鎮選取考慮具有典型特征,且符合後續推廣需要。“一(yī)街(鎮)一(yī)策”方案制定過程中(zhōng),需結合街鎮的規劃、結合當前的實際、結合居民的實際需求,對标檢測各街鎮達标情況,找出缺配問題清單,銜接規劃,盤整現有資(zī)源,通過新配、統籌共享、整合改造等綜合手段形成各街鎮社會事業“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”達标措施清單。之後再結合試點情況進行評估總結、完善方案、分(fēn)步推廣。
(三)雙重校核,供需平衡
通過人口與設施兩類體(tǐ)系内容的資(zī)源整合,搭建居村(cūn)委人口信息與公共服務設施地理信息的平台,即“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”可視化智能平台。依托這一(yī)信息化應用平台,實現GIS系統、人口大(dà)數據、社會事業設施大(dà)數據的整合,實現人口與設施兩類體(tǐ)系内容資(zī)源整合,對各居村(cūn)委的各類公共服務設施可及性、可獲得性進行雙重校核,并用于指導公共服務設施的布局評價和優化,實現各類服務設施資(zī)源的動态化、精細化、可視化管理,推動從條線到區塊工(gōng)作思路的轉換。同時,搭建15分(fēn)鍾服務圈的數據管理平台系統,形成持續改進、開(kāi)放(fàng)共享的數據庫,更加科學地解決問題。
以居委小(xiǎo)區爲主要依據,識别服務核心區,進行地理定位。依據“15分(fēn)鍾服務圈”定義和内涵,結合社區的路網狀況和公共交通設施分(fēn)布,根據路徑規劃,模拟出行覆蓋範圍,以15分(fēn)鍾對社區服務範圍進行框定。在此基礎上,分(fēn)析所有居住小(xiǎo)區15分(fēn)鍾可及的各類服務設施數量情況,根據不同設施資(zī)源分(fēn)配及布局原則,分(fēn)析各個街鎮不同服務設施數量的供需平衡情況。
四、“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”下(xià)階段布局策略研究
(一(yī))堅持“規劃引領、優質均衡”,優先滿足人民群衆最迫切需求
下(xià)階段各類規劃的編制、調整工(gōng)作,應充分(fēn)考慮“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”的建設要求,建議跨前一(yī)步考慮“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”的全面布局。堅持“以人爲本”,在後續發展中(zhōng)優先滿足居民對提升教育、衛生(shēng)這兩大(dà)領域服務的迫切需求。同時,要根據本市城郊發展程度不同的情況,在郊區适當傾斜資(zī)源、加大(dà)投入,确保“優質均衡”。教育方面,進一(yī)步加強幼托一(yī)體(tǐ)化建設,抓緊推進緊密型學區化集團化建設,深入開(kāi)展課程教育改革,完善教育人才培養機制,确保義務教育優質均衡發展。衛生(shēng)方面,進一(yī)步夯實社區衛生(shēng)服務功能,做實做細家庭醫生(shēng)簽約服務,加強全科醫生(shēng)人才培養,加大(dà)家庭病床服務供給,全面開(kāi)展安甯療護服務,最大(dà)程度滿足群衆需求。
(二)堅持“确保基本、提質增效”,進一(yī)步優化完善公共服務體(tǐ)系
切實保障“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”中(zhōng)五大(dà)領域基本公共服務供給,确保解決“有沒有”的問題,同時進一(yī)步考慮解決“好不好”的問題。在保基本的前提下(xià),從人民群衆的實際需求出發,加快“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”的“提質增效”,推進後續版本叠代升級,提升現有服務質量。例如,在教育領域進一(yī)步加強師資(zī)隊伍建設;衛生(shēng)領域進一(yī)步優化醫護水平、完善醫療設備,養老領域積極解決小(xiǎo)部分(fēn)養老機構尚未引入“長護險”的問題,改善助餐點菜品口味、豐富菜品種類;文化領域進一(yī)步提高設施使用效率、豐富文化娛樂活動,将文化服務受衆覆蓋面進一(yī)步擴展到青年群體(tǐ)中(zhōng);體(tǐ)育領域繼續加強場地建設、增加器材種類等。同時,進一(yī)步加強各領域融合發展,全面落實本市關于文教結合、文體(tǐ)結合、體(tǐ)教結合、醫養結合的相關要求。
(三)堅持“創新驅動、協同發展”,利用新技術新理念促進新發展
創新是引領發展的第一(yī)動力,本市“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”的建設同樣離(lí)不開(kāi)創新的驅動。在後續建設布局中(zhōng)可考慮在合理範圍内适當給予街鎮更多自主權,鼓勵發揮基層首創精神;同時,各個條線可充分(fēn)利用當前的新技術和新理念促進基本公共服務各領域協同發展。例如,教育領域積極推動建設區域教育綜合改革創新示範區,全面深化教育綜合改革;衛生(shēng)領域加強鄉村(cūn)醫生(shēng)、全科醫生(shēng)培養;養老領域可積極開(kāi)展“家庭養老床位”試點;文化領域以“購買服務、監督管理”激發文化創新創造活力,同時還可強化“互聯網+”的創新作用,進一(yī)步加強與第三方服務機構的合作,定制内容、精準推送;體(tǐ)育領域以浦東新區祝橋鎮施灣社區智慧健身中(zhōng)心爲示範,打造智慧化健身服務體(tǐ)系。
(四)堅持“資(zī)源整合、多方參與”,充分(fēn)發揮市場配置資(zī)源的作用
大(dà)力挖掘多方資(zī)源,進一(yī)步加強資(zī)源整合,對于在本市“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”布局過程中(zhōng)發現的可複制、可推廣案例,要充分(fēn)總結其經驗做法,形成一(yī)套完整有效的資(zī)源整合方式和解決路徑。例如,可借鑒浦東新區“周家渡養老模式”,建立多層次綜合養老服務體(tǐ)系;參考浦東新區航頭鎮便民出行的思路方法,會同建交委等部門推進服務鄉村(cūn)的短駁公交線路。同時,要積極引導各種社會力量的參與,優化多元化、層次化公共服務供給格局。例如,可在部分(fēn)設施運營中(zhōng)引入合理的市場化運作機制和模式,有序引導專業化的服務機構、社會組織、企業法人等多元主體(tǐ)參與公共服務設施的運營管理,鼓勵社會力量發揮各自服務優勢、特色提升設施利用效率。對于未來建設中(zhōng)可能涉及的非基本公共服務領域,則要充分(fēn)發揮市場配置資(zī)源的決定性作用,鼓勵各類市場主體(tǐ)多方投入,擴能增效。
風險與不确定性——兼及對不确定性研究的初步思考
從風險管理實務中(zhōng)的“風險”定義出發,辨析後認爲風險的本質是不确定性,界定風險爲“影響目标實現的不确定性”。在不确定性日益成爲這個時代顯著特征的背景下(xià),我(wǒ)們需要克服對确定性追求的天性,從“在不确定性中(zhōng)尋找确定性”轉向“在不确定性中(zhōng)認識和把握不确定性”,實現對不确定性的被動地接受到主動地把握。本文以對中(zhōng)國風險管理界有着重要影響的兩個組織(ISO[[[] ISO是國際标準化組織的簡稱,全稱是International Organization for Standardization。ISO是由各國标準化團體(tǐ)(ISO成員(yuán)團體(tǐ))組成的世界性的聯合會。制定國際标準的工(gōng)作通常由ISO的技術委員(yuán)會完成。]]和COSO[[[] COSO 即 Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission的縮寫,中(zhōng)文譯爲反虛假财務報告委員(yuán)會發起組織,有時也被直譯爲美國科索委員(yuán)會(如中(zhōng)國财政部2013年出版的第二版《企業内部控制框架》中(zhōng)即采用的直譯方式)。]])對“風險”的定義說開(kāi)去(qù),辨析風險的本質就是不确定性,然後從社會學視角對不确定性的研究進行初步讨論。
05-19
2021上海盈时投资管理有限公司
滬ICP備05009749号-1
信訪專線及郵箱:021-33050117 jjjc@sicc.sh.cn
技術支持:coolsite360