地區脫貧後防止返貧和經濟社會可持續發展問題研究
以青海省果洛藏族自治州爲例
2021-03-31
作者:
楊光于(城市建設部/上咨經濟發展研究院城市發展研究中(zhōng)心)
貧困問題是我(wǒ)國經濟社會發展進程中(zhōng)不能規避的現實問題,經過全黨全國各族人民共同努力,在迎來中(zhōng)國共産黨成立一(yī)百周年的重要時刻,我(wǒ)國脫貧攻堅戰取得了全面勝利,完成了消除絕對貧困的艱巨任務。本文通過實地踏勘青海果洛藏族自治州并總結當地脫貧經驗,探讨性提出民族偏遠地區脫貧後防止返貧的思路及相關配套措施,以期爲同類地區鞏固拓展脫貧攻堅成果,全面推進鄉村(cūn)振興提供相應經驗。
一(yī)、地區發展現狀
果洛藏族自治州(以下(xià)簡稱果洛州)地處青海省東南(nán)部,是長江、黃河、瀾滄江等江河發源地,是我(wǒ)國生(shēng)态安全的重要屏障、能源礦産資(zī)源的接續地和民族宗教工(gōng)作的重點地區。果洛州下(xià)轄瑪沁、甘德、達日、瑪多、班瑪、久治6個縣,人口民族構成以藏族爲主,占總人口數的91.8%。截至2020年4月,果洛州全州實現脫貧摘帽。
二、地區返貧風險産生(shēng)的原因分(fēn)析
(一(yī))環境與發展矛盾突出,産業發展難度較大(dà)
果洛州作爲三江源頭的重要組成部分(fēn),環境保護要求較高,一(yī)定程度上制約了當地的經濟發展。一(yī)方面,生(shēng)态保護的要求使得果洛州無法進行大(dà)規模旅遊和礦産開(kāi)發,另一(yī)方面,由于高海拔、高寒等自然條件限制,果洛州的産業結構單一(yī),以畜牧業爲主,基礎薄弱,對生(shēng)态資(zī)源依賴度高。因此,該州對疫情、災情的抗風險能力較低,容易導緻農牧民因災返貧。
(二)産業幫扶穩定性和持續性不足
産業發展層次偏低,産業鏈較短。得力于産業扶貧政策的支持,扶貧産業“遍地開(kāi)花”。産業發展的勁頭十足,但是産業發展的形勢依然嚴峻,主要體(tǐ)現在産業層次偏低、産業鏈條較短,收入主要源于種植、養殖等生(shēng)産環節,缺乏深加工(gōng)環境、配套設施及相關人才;市場參與度不高,可持續性差。果洛州農村(cūn)集體(tǐ)經濟合作社與建檔立卡貧困戶建立了利益聯結,建檔立卡貧困戶可以将農産品出售給合作社,再由合作社統一(yī)進行銷售,銷售對象大(dà)多爲機關事業企業單位,如學校、機關食堂等。因此受國家消費(fèi)幫扶等政策影響較大(dà)。
(三)人力資(zī)源支撐不足,經濟社會持續發展受到制約
果洛當地總體(tǐ)教育水平依然滞後,勞動者素質不高,人才匮乏,同時受高海拔等特殊自然環境影響,面臨“引不進、留不住”人才的困境。企業及農牧區都面臨專業技術人才數量不足、質量不高、結構不合理、人才流出大(dà)于流入等問題,一(yī)定程度上制約了當地自我(wǒ)“造血”機制的形成和創新創業能力的提升。同時,在脫貧攻堅實踐中(zhōng)貧困群衆“精神貧困、動力不足”一(yī)直是一(yī)個很大(dà)的難題,部分(fēn)困難群衆思想觀念未發生(shēng)根本改變,“等靠要”的思想依然存在,“要我(wǒ)脫貧”向“我(wǒ)要脫貧”的轉換尚需時日。因此,該州經濟社會發展自身動力較爲缺乏,受外(wài)部經濟環境影響可能性較大(dà)。
(四)資(zī)金來源單一(yī),後續支撐不足
果洛州2020年地方公共财政預算收入僅爲1.89億元,地方公共财政預算支出爲93.81億元,缺口巨大(dà),故該州社會經濟發展資(zī)金來源基本依靠國家、央企、上海對口幫扶的資(zī)金援助。由于果洛州整體(tǐ)生(shēng)态、産業、民生(shēng)基礎較爲薄弱,雖然經過近十年持續不斷的資(zī)金援助和建設取得了明顯改善,但整體(tǐ)龐大(dà)需求量還是使得援助資(zī)金表現出總量不足、後續發展支撐不足等問題。同時有的生(shēng)成建設項目生(shēng)産周期較長,前期投入較大(dà),投資(zī)回報較慢(màn),大(dà)多數農牧民收到的回報難以進一(yī)步擴大(dà)生(shēng)産,提高生(shēng)産力。因此果洛州在短期内依然需要依靠外(wài)界援助來鞏固脫貧成果。
(五)教育醫療、公共設施服務能力薄弱
果洛州教育醫療能力較爲薄弱,全州醫療衛生(shēng)資(zī)源總量不足、配置不均衡、基層服務能力弱,以及醫護人才隊伍不穩定、專業素質不高等問題比較突出;農牧區基礎設施薄弱,供水、供電(diàn)等公共服務體(tǐ)系尚不健全,公共安全基礎治理、維穩和防災減災等能力欠佳,容易因病返貧,預防返貧任務艱巨。
三、脫貧後防止返貧的建議和可持續發展路徑
(一(yī))突出當地特色,推進生(shēng)态畜牧業及農業标準化規模化生(shēng)産
在确立牦牛、藏羊爲主導的生(shēng)态畜牧業,與各縣自有特色産業相結合,形成産業鏈,互相輔助打響果洛品牌。重點扶植州内龍頭企業,加強對畜牧産品質量和安全檢測,發展新型農業經營主體(tǐ),建設生(shēng)态畜牧業标準化養殖示範及精加工(gōng)基地,加快标準化生(shēng)産、品牌化營銷;提升涉農服務水平和服務能力,建立快捷便利的服務體(tǐ)系,方便、直接、高效地向困難農牧民提供設備、農業技術、貸款信息、市場信息等專業信息服務,對農民有針對性且适時高效地更新生(shēng)産思路、調整産品結構,增強市場競争力,獲取更高利潤起着至關重要的作用;由政府牽頭開(kāi)展幫助困難農牧民的畜牧業保險工(gōng)作,不僅可以建立畜牧業風險防範機制,增強政府防災救災能力,還可以使受災養殖戶及時得到賠償,解除畜禽養殖戶的後顧之憂,減少因災反貧的情況産生(shēng);建立幫扶項目資(zī)産運營、管理和分(fēn)配制度,推動特色産業可持續發展。脫貧攻堅期間投資(zī)建設了大(dà)量的歸集體(tǐ)所有且形成固定資(zī)産的基礎設施、公共服務設施及扶貧車(chē)間、扶貧基地等扶貧項目。需要建立健全扶貧項目資(zī)産管理體(tǐ)制和運行機制,構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的扶貧項目産權制度,切實維護農村(cūn)集體(tǐ)和農民群衆的合法權益。
(二)進一(yī)步明确經濟發展中(zhōng)農牧民主體(tǐ)地位
困難群衆是幫扶工(gōng)作的受益者、更是主力軍。在實際生(shēng)活和工(gōng)作中(zhōng)應充分(fēn)發動群衆參與脫貧規劃編制、項目建設管理、産業扶持發展,全面發揮貧困人口的自主性,積極參加當地的促發展行動。堅持“扶智”與“扶志(zhì)”相結合,通過紮實有效的群衆工(gōng)作,發揮發揮其主觀能動性,加速“貧窮落後不光榮、自食其力才硬氣”的共識形成,樹(shù)立牢固的群衆觀念,尊重群衆意願,緊密依靠群衆、教育引導群衆,鞏固脫貧基礎,發展才可持續。“扶智”與“扶志(zhì)”相結合,突出農民主體(tǐ)地位,是實現穩定脫貧,實施鄉村(cūn)振興的關鍵一(yī)招,要持續加大(dà)政策宣傳,并結合職業技能培訓、畜牧業科技的推廣運用、網絡信息化、市場規律等,培養一(yī)批思維、知(zhī)識與能力并重的新型農民。
(三)進一(yī)步嘗試金融手段,建立良好的經濟自我(wǒ)循環體(tǐ)系
積極探索适合民族地區的小(xiǎo)額信貸發展模式,在政府積極主動的引導下(xià),金融機構應向困難地區縱深方向延伸,不斷創新信貸品種,爲農牧民提供優質金融服務。同時作爲農村(cūn)小(xiǎo)額信貸的主體(tǐ),困難農牧民要充分(fēn)發揮主動性,增強鞏固脫貧的内生(shēng)動力,結合政府出台的優惠政策,積極嘗試各種金融手段,根據自身發展要求與信貸需求來選擇與生(shēng)産經營相關的信貸産品。政府需加大(dà)金融幫扶政策和産品宣傳力度,不定期組織開(kāi)展多種多樣的金融扶貧宣傳,讓廣大(dà)農牧民參與進來,對金融扶貧政策和扶貧産品有一(yī)定了解和認識;進行實地走訪調研活動,了解困難戶的金融需求,要積極發揮農業銀行、農信社和郵政儲蓄銀行的優勢,營造更寬松的金融環境。同時,政府要加強對金融信貸的監管力度,要保證所貸資(zī)金充分(fēn)利用,專款專用,增強農牧民信用意識,及時還款還貸,真正使國家幫扶政策落到實處,惠及困難群體(tǐ),促使果洛州經濟能夠進行自我(wǒ)循環。
(四)結合鄉村(cūn)振興行動,建立和完善脫貧地區基礎設施管護制度
脫貧攻堅事情建設的交通、水利、能源、通信、環境等基礎設施,是鞏固拓展脫貧成果和推進鄉村(cūn)振興的物(wù)質基礎,需要盡快建立和完善脫貧地區基礎設施管護制度,明晰各個基礎設施項目的産權和管護責任,确定合适的管護形式和制度,明确管護經費(fèi)來源。
(五)進一(yī)步完善基本公共服務供給和社會救助體(tǐ)系
養老、醫療等社會保障和困難農牧民救助供養、醫療救助、教育救助、住房救助等社會救助,是鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要制度保障。要繼續完善和加強社會養老保險、基本醫療保險在鞏固拓展脫貧攻堅成果中(zhōng)的基礎性作用,根據社會發展水平和财政能力逐步提高保障标準、優化支付程序、增加使用和支付的便利性;同時要鞏固拓展義務教育、基本醫療保障成果,使城鄉和區域均等化程度不斷提升,建立和完善相應的責任體(tǐ)制、經費(fèi)保障機制、資(zī)源相對均衡配置機制以及監測評估機制;建立和完善保障脫貧地區、脫貧人口、低收入人口和其他脆弱人口基本公共服務供給的長效機制,特别是在基本公共服務的基礎設施建設和配套、運行經費(fèi)、資(zī)源配置和能力建設等方面。
四、相關保障措施
(一(yī))建立和完善低收入人口就業支持和保障制度
在總結已有就業幫扶政策的基礎上,探索、建立和完善脫貧和困難人口就業支持和保障制度。繼續爲脫貧和困難人口提供就業技能培訓,促進就業信息分(fēn)享;由政府出面設立公益崗位;繼續在創造就近就業機會、分(fēn)配等方面向脫貧和低收入人口傾斜,同時建立包括農村(cūn)勞動力在内的失業保險和就業救助制度,加強就業保障,減少因失業導緻的反貧現象産生(shēng)。
(二)完善東西協作扶貧、對口支援幫扶等社會幫扶制度
東西部扶貧協作和對口支援、社會力量參與幫扶,是具有中(zhōng)國特色且行之有效的社會扶貧制度,在我(wǒ)國脫貧攻堅任務中(zhōng)發揮了重要的積極作用。要在總結已有經驗的基礎上,根據協作互助、共赢、奉獻相結合的原則,建立和完善東西部扶貧協作和對口支援的長效機制。通過完善準入、稅收減免、信息共享、購買服務等政策引導,進一(yī)步完善個人和社會組織等社會力量共同參與扶貧的長效機制。
(三)建立防止返貧和新生(shēng)貧困監測幫扶機制
減少和防止已脫貧人口返貧和滋生(shēng)新的貧困人口是鞏固脫貧攻堅成果的内在要求。進一(yī)步明确和動态調整返貧和新生(shēng)貧困監測和幫扶的對象和标準,優化監測和幫扶對象确定程序,細化和規範監測數據來源和質量控制,完善幫扶措施并提高多種幫扶措施的協調性。
(四)完善易地扶貧搬遷脫貧人口的基層治理和社會融入幫助機制
在做好易地扶貧搬遷脫貧人口的就業、創收和基本公共服務保障等後續幫扶工(gōng)作的同時,建立易地扶貧搬遷脫貧人口的基層治理和社會融入幫助機制。加強和改善易地扶貧搬遷集中(zhōng)安置社區的基層組織建設和制度機制建設,使搬遷脫貧戶的需求和訴求能夠得到合理有效的滿足。同時通過建立和完善搬遷人口社會融入幫助機制,讓搬遷人口盡快完成再社會化過程。
風險與不确定性——兼及對不确定性研究的初步思考
從風險管理實務中(zhōng)的“風險”定義出發,辨析後認爲風險的本質是不确定性,界定風險爲“影響目标實現的不确定性”。在不确定性日益成爲這個時代顯著特征的背景下(xià),我(wǒ)們需要克服對确定性追求的天性,從“在不确定性中(zhōng)尋找确定性”轉向“在不确定性中(zhōng)認識和把握不确定性”,實現對不确定性的被動地接受到主動地把握。本文以對中(zhōng)國風險管理界有着重要影響的兩個組織(ISO[[[] ISO是國際标準化組織的簡稱,全稱是International Organization for Standardization。ISO是由各國标準化團體(tǐ)(ISO成員(yuán)團體(tǐ))組成的世界性的聯合會。制定國際标準的工(gōng)作通常由ISO的技術委員(yuán)會完成。]]和COSO[[[] COSO 即 Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission的縮寫,中(zhōng)文譯爲反虛假财務報告委員(yuán)會發起組織,有時也被直譯爲美國科索委員(yuán)會(如中(zhōng)國财政部2013年出版的第二版《企業内部控制框架》中(zhōng)即采用的直譯方式)。]])對“風險”的定義說開(kāi)去(qù),辨析風險的本質就是不确定性,然後從社會學視角對不确定性的研究進行初步讨論。
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